A medida que se acerca la 26ª Conferencia de las Partes de la Cumbre Climática de la ONU en Glasgow, es importante reflexionar acerca del papel que los países en desarrollo pueden cumplir en tales negociaciones. Partiendo de la base de que los países en desarrollo son y seguirán siendo el colectivo de naciones más afectados por la crisis climática, este artículo analiza las desventajas que enfrentan en el marco de la CMNUCC, tomando como ejemplo el Acuerdo de París de 2015.
Por: Alejandro Posada
A pesar de que en las últimas dos décadas los países en desarrollo han adquirido mayor protagonismo e influencia en la esfera internacional, las negociaciones climáticas de la CMNUCC sugieren que ahora mismo, estos países enfrentan más retos que oportunidades en el esfuerzo transnacional por contrarrestar los efectos de la crisis climática.
El primer desafío es estructural y tiene que ver con las importantes asimetrías globales de poder. Ya que la capacidad de negociación en el ámbito multilateral depende ampliamente en los recursos, el tamaño y el poder de mercado de un estado, los países en desarrollo rara vez negocian en igualdad de condiciones con las grandes potencias. Esto reduce significativamente su impacto sobre los procesos de la CMNUCC.
Aunque en dicho foro existe una tendencia creciente hacia la inclusión y apertura formales, esto es estrictamente procedimental y oculta asimetrías de poder significativas, ya que los países en desarrollo a menudo dependen financieramente de potencias más grandes, lo que otorga a estos últimos estados una ventaja en las negociaciones. Así las cosas, la diplomacia climática de los países en desarrollo se ve socavada por su propia condición económica en un orden mundial gobernado por capacidades financieras.
Los acuerdos alcanzados en la CMNUCC en 2015, enmarcados en el Acuerdo de París, ilustran las desigualdades de poder en las negociaciones. Por ejemplo, el hecho de que en el acuerdo final prevaleciera el objetivo de limitar el calentamiento global a 2 grados centígrados, cuando 106 estados en desarrollo presionaron por establecer el objetivo en 1,5 grados, demuestra la debilidad política de los países menos desarrollados, que concertaron obligaciones indulgentes para los emisores más altos, a cambio de objetivos fundamentalmente simbólicos y contrarios a sus intereses.
De hecho, el Acuerdo plasmó casi exclusivamente las demandas de los estados desarrollados, evitando referencias a las necesidades especiales de los países en desarrollo para enfrentar la crisis climática y evadiendo compromisos sobre transferencias de tecnología o compensaciones para dichos países por su condición de mayor vulnerabilidad frente al cambio climático.
Esto demuestra que, a pesar de los principios generales de inclusión e igualdad de la CMNUCC, el poder de negociación relativo es importante en la gobernanza climática, lo que refuerza la idea de que las desventajas en tamaño y recursos continúan obstaculizando la posición de las economías en desarrollo en el marco de la CMNUCC.
En segundo lugar, los países en desarrollo enfrentan importantes desafíos en la diplomacia climática por cuenta de sus propias estructuras y procesos de formulación de políticas, que suelen ser fragmentados. En gran parte, la escasez de recursos frecuentemente significa que los países en desarrollo carecen de capacidades administrativas para cubrir adecuadamente todos los aspectos de las negociaciones.
Dado el carácter permanente y de múltiples foros de la CMNUCC, la insuficiencia de capital humano y financiero de los países en desarrollo ha disminuido su impacto en las negociaciones climáticas. El modelo de la CMNUCC responde a una tendencia según la cual las delegaciones buscan dar pequeños pasos iterativos en diferentes cumbres, en lugar de buscar grandes acuerdos en un solo foro.
Por cuenta de limitaciones de recursos, personal y coherencia institucional, este modelo es desfavorable para que las economías en desarrollo defiendan de manera efectiva sus intereses en el ámbito climático. La falta de funcionarios capacitados con experiencia técnica en temas de cambio climático desafía la capacidad de los estados en desarrollo para influir en la toma de decisiones en la CMNUCC, dada su incapacidad para soportar negociaciones duraderas y su debilidad institucional para desarrollar políticas consistentes en todos los niveles.
Estas brechas de capacidad refuerzan y perpetúan las asimetrías de poder, al tiempo que limitan el papel e impacto de los países en desarrollo en la toma de decisiones climáticas.
Finalmente, el marco de la CMNUCC ha contribuido a aumentar la fragilidad de los países en desarrollo al preservar la dependencia política y económica de estos estados sobre las grandes potencias. En París, las partes se comprometieron con el principio de "responsabilidades comunes pero diferenciadas", y también acordaron una dotación anual de USD 100 mil millones para apoyar las medidas de mitigación y adaptación en los países en desarrollo.
Dichos compromisos representaron cierto éxito para estos estados. Sin embargo, al adoptar una cosmovisión de dependencia y vulnerabilidad en las negociaciones climáticas, las economías en desarrollo han sacrificado su búsqueda por mayor autonomía, la cual han buscado en las últimas décadas en distintos espacios de negociación transnacionales. Por lo tanto, al argumentar sobre la base de la equidad en materia ambiental, los países en desarrollo pueden estar perpetuando su fragilidad y su continua dependencia en la ‘generosidad moral’ del mundo desarrollado, debilitando sus demandas por una mayor igualdad sustantiva en la esfera internacional.
La convergencia de estos factores estructurales, domésticos e ideológicos continúa dilatando el potencial de los países en desarrollo para influir de manera sustantiva en las negociaciones climáticas de la CMNUCCC. Esto es problemático, pues así se preserva la asimetría en las negociaciones y, por tanto, las desigualdades políticas, económicas y ambientales a nivel internacional. Así, los países en desarrollo han visto su voz y su voto drásticamente reducidos en un debate cuyas ramificaciones les afecta de manera desproporcionada.
Con los ojos ahora puestos en Glasgow, el éxito de las negociaciones dependerá en gran medida del nivel de igualdad sustantiva que puedan gozar sus participantes.
Invitado:
Alejandro Posada Téllez estudió Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Escuela de Estudios Orientales y Afrcanos (SOAS) de la Universidad de Londres. Cuenta con títulos de maestría de Sciences Po París y de la London School of Economics (LSE), y se especializa en temas de seguridad internacional, diplomacia y construcción de paz. Actualmente, Alejandro es estudiante de doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad de Oxford.